(Résumé du rapport commandé par le Président de la République
et publié à la Documentation française début décembre 2009)
La France est évidemment prise, depuis septembre 2008, dans la crise économique globale la plus grave depuis la Deuxième guerre mondiale. Cette crise ne va pas freiner mais accentuer la transformation de l’économie mondiale vers une économie entrepreneuriale de la connaissance.
Depuis la fin des années 1980, l’économie des pays avancés est fondée sur l’innovation. Dans les pays les plus en pointe, s’est imposée un nouveau mode de fonctionnement de l’économie où la concurrence par l’innovation a remplacé la concurrence par les coûts et les avantages naturels. La prospérité des territoires et des pays est fortement conditionnée par l’essor de cette économie entrepreneuriale de la connaissance qui est un écosystème socio-économique favorisant, notamment par l’action d’intermédiaires spécialisés, les interactions entre entrepreneurs, capitaux-risqueurs et investisseurs, chercheurs, développeurs, ingénieurs de production et opérateurs de production afin de développer en permanence de nouveaux produits et services aptes à répondre à une demande solvable dans un univers concurrentiel.
Cette économie entrepreneuriale de la connaissance (EEC) est le ferment de la croissance mondiale depuis vingt ans, avec une accélération brutale depuis dix ans. Elle a permis l’essor des technologies de l’information et de la connaissance (TIC) et des technologies biologiques. Elle est en train de bouleverser les modes de production et de distribution, y compris dans les secteurs traditionnels.
Cette économie moderne s’enracine dans les métropoles compétitives, dans un bouillonnement créatif qui ne peut être que freiné, d’une part, par les structures de recherche opérant en silos et se méfiant des entrepreneurs, et d’autre part, par des organisations territoriales à la fois bureaucratiques et organisés en mille-feuille.
Les métropoles sont les moteurs de la croissance
La globalisation de l’économie mondiale n’est pas un phénomène homogène mais un phénomène de concentration métropolitaine et de diffusion progressive des innovations sur l’ensemble des territoires : ce n’est pas la Chine qui se développe, mais d’abord Shanghai, Canton, Pékin, Hong-Kong, etc. Le dernier rapport sur le développement de la Banque mondiale (« Repenser la géographie économique », rapport 2009) montre le rôle clé de l’urbanisation dans le développement économique : « A mesure que les économies passent de la qualification d’économies à faible revenu à celle d’économies à revenu élevé, la production se concentre dans l’espace. Les producteurs choisissent de préférence certaines localisations telles que les villes, les zones côtières ou les pays intégrés dans un riche réseau de relations ».
Le développement économique va de pair avec l’agglomération des activités. On constate notamment que les activités de recherche et d’innovation sont parmi les plus concentrées au monde. Il y a de ce point de vue une confusion immense mais répandue selon laquelle les TIC vont conduire à l’éclatement géographique des activités intellectuelles. De fait, dès que des résultats sont établis, ils peuvent être diffusés dans le monde entier. Mais la création de la connaissance exige de longues périodes d’échanges et de discussions en face-à-face. C’est pour cela que les meilleurs chercheurs veulent s’assembler avec les autres « meilleurs chercheurs », ce qui explique l’extrême concentration de la recherche de plus haut niveau d’excellence dans une centaine d’universités, instituts et laboratoires pour l’ensemble du globe ! L’innovation est géographiquement concentrée parce que le regroupement des chercheurs permet une plus grande créativité.
C’est la maîtrise conjointe des systèmes de transport et des systèmes d’information permettant à chacun d’optimiser ses déplacements qui rend possible l’avènement de la métropole moderne. Les métropoles modernes sont des villes multi-activités, à forte densité maîtrisée de population, qui visent à favoriser une économie d’entrepreneuriat et une innovation de conception dans un large spectre de domaines. En particulier, la métropole moderne ne rejette pas l’industrie car les services à forte valeur ajoutée s’appuient sur une industrie puissante.
Les politiques d’aménagement du territoire qui réussissent mettent l’accent sur la mobilisation des ressources des territoires par des acteurs qui s’accordent sur des projets stratégiques cohérents à l’échelle de ces territoires. Ces projets territoriaux doivent être coordonnés au plan national.
Les pôles de rayonnement
La métropole moderne est organisée en réseaux efficaces avec des décideurs oeuvrant pour le même projet stratégique partagé, et des universités et des centres de recherche pleinement engagés dans l’économie entrepreneuriale de la connaissance. Pour favoriser la réussite des projets des différents acteurs dans l’ensemble des territoires, il faut qu’ils aient l’accès le plus facile et le plus rapide à de nombreux centres de décision dans les domaines politiques, économiques, sociaux, juridiques, comptables et financiers. Il faut aussi qu’ils puissent travailler avec les chercheurs et innovateurs dans leurs domaines de développement ou qu’ils puissent trouver des points d’entrée dans le système de recherche et d’innovation national quelle que soit leur position géographique ou sociale sur le territoire. Les acteurs, dans les territoires qui ne sont pas proches d’une aire métropolitaine, ne doivent pas se sentir exclus des réseaux de pouvoir, d’innovation et de financement. Or la France dispose d’un remarquable réseau de villes de taille moyenne. Il faut s’appuyer sur ce réseau pour que tous les acteurs des territoires qui portent un projet, notamment dans le monde rural, puissent accéder rapidement aux décideurs et aux services à forte valeur ajoutée permettant la réalisation de ces projets.
L’essentiel, ce sont les fonctions des villes plutôt que leur taille ou leur statut institutionnel. Il y a des villes de taille moyenne qui peuvent jouer un rôle clé dans le développement de l’économie : ce sont des pôles de rayonnement. Ce sont les villes qui permettent aux décideurs politiques, économiques et sociaux de se rencontrer, de s’informer, de se financer et surtout de décider à la fois pour eux-mêmes (acteurs sociaux et économiques) ou pour le bon fonctionnement et l’essor des territoires (acteurs politiques).
Toutes les villes moyennes ne répondent pas à ces caractéristiques et certaines sont déjà incluses dans le périmètre d’une métropole moderne. Mais la France dispose potentiellement de plusieurs dizaines de pôles de rayonnement stratégiques en mesure d’assurer un maillage décisionnel des territoires.
Quelle stratégie d’aménagement du territoire ?
Il faut concevoir le territoire métropolitain français comme un ensemble territorial structuré par trois réseaux de villes :
- le Grand Paris, qui est potentiellement un attracteur global de premier rang. Un tel attracteur global se doit d’être un territoire disposant de quatre caractéristiques : des réseaux puissants de recherche et d’innovation comptant plus de 100 000 chercheurs ; une grande diversité d’activités et des systèmes de financement efficaces de PME en croissance opérant dans une véritable économie d’entrepreneuriat de la connaissance ; une densité maîtrisée assurant un équilibre entre espaces de production et de loisir ; une mobilité optimisée par une tarification d’optimisation des services rendus. Le Grand Paris peut seul prétendre au statut d’attracteur global en compétition avec le Grand Tokyo, le Grand Shanghai, le Grand Londres, le Grand Munich, la Silicon Valley, le Grand Los Angeles et le Grand New York.
- les grandes métropoles, en nombre limité. Si la France ne dispose que de 3 ou 4 métropoles de rang européen, elle peut souhaiter favoriser l’essor de quelques métropoles régionales.
- Un grand nombre, une cinquantaine au moins, de pôles de rayonnement couvrant l’ensemble du territoire.
Chaque métropole ou ville appartenant à ces trois niveaux devrait mettre en œuvre un projet stratégique s’insérant dans l’économie entrepreneuriale de la connaissance, permettant à la fois de renforcer sa compétitivité internationale et de contribuer à celle de leurs territoires de rayonnement. Ce projet serait bien évidemment à la fois cohérent avec les projets stratégiques nationaux et régionaux.
En dessous de ces trois niveaux, dans un monde rural plus diffus, des villes de 10 000 habitants peuvent constituer des pôles d’attraction lorsqu’elles appartiennent à des pays constitués ou à des réseaux ruraux organisés. Les pays ou les réseaux, s’ils sont capables de s’organiser en intercommunalités, peuvent aussi entrer dans une démarche stratégique de développement appuyée par l’Etat stratège.
Fonctionnement de l’Etat stratège et des régions stratèges
L’Etat stratège doit contribuer à donner une vision de long terme aux acteurs nationaux. Il s’appuie sur des régions, renforcées dans leurs compétences et leurs moyens, qui deviennent des opérateurs stratèges dans trois domaines clés : 1/ l’innovation dans le cadre de l’économie entrepreneuriale de la connaissance par l’élaboration de stratégies régionales d’innovation, 2/ les schémas régionaux de transports et 3/ les schémas régionaux d’aménagement du territoire. Pour les autres compétences, on peut largement s’inspirer des propositions de la Commission Balladur.
La priorité doit être donnée à l’innovation et à la croissance économique, dans le cadre de l’économie entrepreneuriale de la connaissance. Les régions doivent jouer un rôle clé dans le renforcement du potentiel productif des territoires.
Si l’on veut assurer la cohérence des réseaux de transport pour permettre à tout acteur porteur d’un projet sur l’ensemble du territoire, d’atteindre rapidement un pôle de rayonnement, les régions doivent élaborer des schémas prescriptifs de mobilité adaptés à ce besoin, afin de mettre fin à l’isolement décisionnel du monde rural.
Enfin, si l’on veut ordonner le développement urbain et péri-urbain à l’échelle des territoires, les régions doivent pouvoir élaborer des schémas régionaux d’aménagement du territoire afin de s’assurer, en agréant les SCOT, que toutes les aires urbaines prennent en compte la nécessité d’une densification maîtrisée du territoire qui soit cohérente avec les exigences d’une croissance verte.
Dans les trois domaines d’action stratégique des régions, l’Etat stratège sert de moteur et intervient pour aider à la coordination nationale et à la maturation des projets dans les territoires. Comment incarner la fonction d’Etat stratège en acteurs opérationnels ?
Au niveau national, je propose de créer un Haut Commissariat à la Stratégie et au Développement Economique des Territoires (HC-SDET), qui doit être rattaché au Premier Ministre. Sa fonction essentielle doit être d’organiser l’émergence d’une vision stratégique nouvelle forte afin de permettre à la France et à ses territoires de retrouver les degrés de compétitivité perdus depuis ces dernières années.
Le HC-SDET doit être un acteur partenarial garant de la cohérence stratégique et de la compatibilité territoriale des projets des trois réseaux de villes et des schémas régionaux prescriptifs pour l’innovation, les transports et l’aménagement du territoire, dans le cadre d’un Projet Stratégique Territorial à horizon de 15 ans, mis à jour tous les cinq ans. Ce Projet Stratégique Territorial serait approuvé par un Conseil National des Territoires (CNT), présidé par le Président de la République, dont le Haut Commissaire SDET serait le Secrétaire général. Le Projet Stratégique Territorial ferait l’objet d’un débat d’orientation au Parlement avant son adoption définitive par le CNT.
En conclusion : un Etat stratège à la française dans un jardin à l’anglaise
La désignation d’une grande intercommunalité en métropole et d’une ville moyenne en pôle de rayonnement doit être la concrétisation de l’élaboration par toutes les parties prenantes d’un projet stratégique cohérent. De ce point de vue, il faut prendre le risque d’une révolution copernicienne : il faut construire un Etat stratège de conception française dans un jardin à l’anglaise. Le fondement de la nouvelle organisation territoriale est la mise en cohérence des projets stratégiques des acteurs et non la catégorisation institutionnelle de ces acteurs.
